Sacobloggen

Robert Boije

Finanspolitik
Robert_Boije_2022_KA_ok
Sacos samhällspolitiska chef Robert Boije talade om överskottsmålet i Riksdagen.

Ersätt överskottsmålet med ett balansmål – läs Robert Boijes tal till riksdagen

Jag hade i dag förmånen att få tala i riksdagen om Sacos syn på överskottsmålets vara eller icke vara. Jag var inbjuden av den kommitté som leds av Folksams vd Jens Henriksson som ser över överskottsmålet och som ska lämna sitt slutbetänkande om ett år.

Min och Sacos åsikt är tydlig. Argumenten för att ha kvar överskottsmålet är svaga och det bör därför ersättas med ett balansmål.

I talet som jag höll i riksdagen utvecklade jag tankarna och passade även på att skicka med en varning till politikerna.

Talet i sin helhet följer här nedan.

”När överskottsmålet infördes 1997 så var ju intentionen att målet bara skulle gälla under en begränsad period. Det huvudsakliga motivet var att överskottsmålet under en 10 till 15-årsperiod skulle eliminera den offentliga sektorns dåvarande finansiella nettoskuld.

Det skulle dessutom ske under en period med lågt demografiskt kostnadstryck. Eftersom tanken var att saldomålet skulle sänkas när de demografiska kostnadsökningarna tilltog så kunde skattekvoten också hållas konstant över tiden. På det sättet ansågs målet också kunna bidra till rättvisa mellan generationerna och ekonomisk effektivitet.

Målet om att eliminera nettoskulden nåddes ju sedan mycket snabbare än tänkt. Idag har vi istället en finansiell nettoförmögenhet i offentlig sektor på 18 procent av BNP. Trots det så har både socialdemokratiska och borgerliga regeringar valt att hålla fast vid överskottsmålet så här långt.

Och skälet är att man istället har lagt stor vikt vid ett stabiliseringspolitiskt motiv för överskottsmålet: Nämligen att skapa ett så stort fallutrymme ned till Stabilitets- och tillväxtpaktens underskottsgräns på 3 procent av BNP så att det ger utrymme för både aktiva stabiliseringspolitiska åtgärder och automatiska stabilisatorer.

En diskussion om relevant nivå på saldomålet måste därför ta sin utgångspunkt från vilken vikt man lägger vid olika motiv till målet. Läggs stor vikt vid det stabiliseringspolitiska motivet finns starkare skäl att behålla nuvarande överskottsmål än om stor vikt istället läggs vid det demografiska kostnadstrycket som nu tilltar kraftigt.

I den utredning av överskottsmålet som jag själv ledde 2009 landade vi att det kunde vara motiverat med ett överskottsmål på 1-2 procent av BNP om stor vikt läggs vid det stabiliseringspolitiska motivet.

Den bedömningen utgick från att sannolikheten skulle hållas låg för att underskottet inte skulle överskrida tre procent i en lågkonjunktur. Det låg också i linje med STEMU-utredningens bedömning.

Om istället stor vikt läggs vid det demografiska motivet, landade vi i att det kunde vara motiverat med ett mål någonstans i intervallet 0 till 1 procent av BNP de kommande tio åren. Den bedömningen baserades istället på en långsiktig demografisk framskrivning av det finansiella sparandet. Eftersom överskottsmålet låg mitt i det här intervallet landade vi i den sammantagna bedömningen att det inte fanns några starka skäl att ändra på överskottsmålet vid den tidpunkten.

Så här i efterhand är min bedömning också att överskottsmålet tjänade Sverige väl under de inledande åren av den globala finanskrisen eftersom krisen var förknippad med ett stort misstroende mot de offentliga finanserna i många andra länder. Men jag tycker nu att det finns relativt tunga argument för att ändå snabbt ersätta överskottsmålet med ett balansmål.

För det första har vi en arbetslöshet som ligger på nästan åtta procent och som fram till 2018 väntas ha legat på en historiskt mycket hög nivå i nästan tio år. Med de flyktingströmmar vi nu har till Sverige så kommer arbetslösheten sannolikt bli betydligt högre 2018 än vad regeringen bedömer i sina prognoser. Det här kunde vi förstås inte förutse när vi gjorde analysen 2009.

För det andra tilltar det demografiska kostnadstrycket kraftigt de närmaste åren. Då faller det demografiska motivet till överskottsmålet bort, nämligen att man ska spara under demografiskt gynnsamma år.

För det tredje har Sverige idag en mycket mer gynnsam relativ offentlig-finansiell ställning jämfört med de flesta andra länder. Där många länder nu har stora nettoskulder pga finanskrisen har Sverige istället en relativt stor positiv nettoförmögenhet. Risken för att vi skulle få kraftigt stigande riskpremier på statsobligationerna om vi ersätter överskottsmålet med ett balansmål tror jag därför är minimal.

Och för det fjärde har vi i praktiken redan haft ett implicit balansmål i staten och kommunsektorn eftersom överskottsmålet uppnåtts tack vare ett genomsnittligt överskott i pensionssystemet på ungefär en procent av BNP.

Enligt både regeringens och KI:s prognoser kommer vi nu istället ha mindre underskott i pensionssystemet de allra närmaste åren. Det här innebär att om vi ska nå upp till överskottsmålet igen måste vi bygga upp överskott i statens sparande de allra närmaste åren. Och det är en helt ny situation.

Jag har svårt att se att det skulle vara en välavvägd politik i nuvarande läge med en mycket utdragen period med hög strukturell arbetslöshet. Jag delar den bedömning som görs av KI att behov av åtgärder för att minska kortsiktig konjunkturarbetslöshet inte är ett hållbart argument för att på kort sikt revidera saldomålet. Men större delen av den höga arbetslösheten är ju enligt KI:s bedömning strukturell, dvs. varaktig. Det innebär att vi kan behöva vidta relativt kostsamma finanspolitiska åtgärder för att minska den strukturella arbetslösheten. Den stora flyktinginvandringen ökar behovet av sådana åtgärder, inte minst avseende utgifter för olika typer av utbildningsinsatser.

När de långsiktiga motiven för att behålla överskottsmålet är svaga är det olyckligt att ett upprätthållande av överskottsmålet minskar möjligheten att kunna hantera den höga strukturella arbetslösheten.

Jag tycker mot den här bakgrunden att överskottsmålet bör ersättas med ett balansmål.

Men varför kan vi då inte lika gärna införa ett underskottsmål kanske någon undrar. LO har ju på senare tid propagerat för att Sverige temporärt ska införa ett underskottsmål för de offentliga finanserna. Och syftet med det skulle vara att skapa ett större utrymme för efterfrågestimulerande åtgärder bland annat större offentliga investeringar. LO motiverar sitt förslag med att den långvarigt höga arbetslösheten och låga inflationen kan vara ett tecken på att vi nu hamnat i en situation med varaktig stagnation.

Men jag avvråder ifrån en sådan politik. Och av flera skäl.

För det första: Det tar lång tid att bygga upp finansmarknadernas förtroende för de offentliga finanserna. Med stora underskott riskerar det förtroendet snabbt att raseras.

För det andra tror jag inte att Sverige har hamnat i en situation med varaktig stagnation. Problemet är istället att vi fortfarande lever i kölvattnet av den globala finanskrisen som bröt ut 2008/2009.

För det tredje är jag mycket tveksam till att vi ska blåsa på med just stora offentliga investeringar. Regeringen visade i vårpropositionen att Sverige inte har låga offentliga investeringar i jämförelse med andra jämförbara länder. Sverige har dessutom redan Europas största järnvägsnät per capita. Finanspolitiska rådet visade i sin senaste rapport också att kapitalstocken i järnväg per capita mer än fördubblats under de senaste två decennierna.

Större delen av den höga arbetslösheten beror dessutom inte på att efterfrågan är för låg i svensk ekonomi utan på just strukturella faktorer. Personer mer utländsk bakgrund, ungdomar utan gymnasieutbildning, äldre och funktionsnedsatta står för en mycket stor del av den höga varaktiga arbetslösheten. Och samtidigt säger många arbetsgivare att det är svårt att få tag på relevant arbetskraft. Det tyder på att vi har stora matchningsproblem på den svenska arbetsmarknaden.

Det här tycker jag visar att åtgärder som ökar anställningsbarheten hos grupperna jag precis räknade upp är betydligt viktigare än breda efterfrågestimulerande åtgärder finansierade med underskott i de offentliga finanserna.

Jag tycker alltså sammanfattningsvis att argumenten för att ha kvar överskottsmålet är svaga och att det därför bör ersättas med ett balansmål. Att införa ett underskottsmål avråder jag däremot ifrån.

Om vi skulle ersätta överskottsmålet med ett balansmål och i framtiden hamna i ett läge med statsfinansiella problem på grund av t.ex. en ny finanskris, kan det förstås bli aktuellt att återinföra ett överskottsmål igen för att konsolidera de offentliga finanserna.

Ok, vad skulle ett balansmål då ge för utrymme för ofinansierade reformer?

Här delar jag helt den bedömning som gjorts av KI och Finanspolitiska rådet.

På kort sikt ger inte en övergång till ett balansmål något utrymme för ofinansierade reformer eftersom det strukturella sparandet är negativt i utgångsläget. Enligt regeringens prognos i Budgetpropositionen för 2016 når vi inte upp ens till ett balansmål förrän 2018.

Att ersätta överskottsmålet med ett balansmål för att det på kort sikt ska ge ett utrymme för ofinansierade reformer är med andra ord inget hållbart argument. Såväl KI som Finanspolitiska rådet har också visat att ett balansmål inte heller på lång sikt ger något permanent ökat utrymme för ofinansierade reformer.

Det beror på att ett balansmål ger en betydligt lägre finansiell nettoförmögenhet på lång sikt och därmed lägre ränteintäkter till statskassan.

Ett balansmål istället för överskottsmål ger med andra ord inget utrymme för ofinansierade reformer vare sig på kort eller lång sikt. Däremot innebär ett balansmål istället för överskottsmål att finanspolitiken behöver vara något mindre åtstramande de kommande åren.

Om nuvarande överskottsmål ska nås senast till 2018 – då vi är tillbaka i ett normalt konjunkturläge – krävs relativt stora aktiva besparingsåtgärder.

Finanspolitiska rådets bedömning är att åtgärder som bidrar till en förstärkning av det strukturella sparandet med 0,5 procent av BNP per år är nödvändigt för att överskottsmålet ska nås till 2018. Om vi istället snabbt skulle införa ett balansmål skulle det målet nås till 2018 utan något behov av aktiva besparingsåtgärder. Och det tycker jag som sagt skulle vara en mer välavvägd politik i nuvarande ekonomiska läge med en hög strukturell arbetslöshet.

Ok, låt mig då hoppa till en sista punkt om vilka sektorer i offentlig sektor som målet bör omfatta.

I den utvärdering som jag själv ledde av överskottsmålet 2009 landade vi i att ett medelfristigt saldomål bör omfatta samtliga sektorer i den offentliga sektorn. Ett huvudargument för den slutsatsen var att såväl EU-kommissionen som OECD visat att finanspolitiska regler som omfattar samtliga sektorer i den offentliga sektorn i regel ger bättre offentlig-finansiella utfall.

Ett annat huvudargument var att det också är förenligt med Stabilitets- och tillväxtpaktens regelverk för det finansiella sparandet som omfattar samtliga sektorer i den offentliga sektorn.

Men det finns samtidigt en betydande avigsida med att låta det finansiella sparandet i ålderspensionssystemet vara en del av målet. Stora variationer i ålderspensionssystemets sparande som måste kompenseras via statsbudgeten riskerar att skapa oönskade stabiliseringspolitiska effekter.

Vi berörde den frågan relativt kortfattat i den utredning som jag själv ledde. Finanspolitiska rådet analyserade däremot den frågan utförligt i årets rapport. Och här har vi ytterligare ett stort problem som rådet uppmärksammade i årets rapport.

Rådet visar att Regeringen, Konjunkturinstitutet och Pensionsmyndigheten gör väldigt olika bedömningar av den långsiktiga utvecklingen av sparandet i ålderspensionssystemet. Det råder med andra ord en betydande osäkerhet om pensionssystemets sparande på lång sikt.

Och det är olyckligt eftersom det starkt påverkar bedömningen av vad som är en lämplig formulering av saldomålet. Stora osäkra variationer i ålderspensionssystemets sparande i kombination med stabiliseringspolitiska överväganden talar för att ålderspensionssystemets sparande kanske bör exkluderas från målet. Men då är det samtidigt viktigt att det finns en politisk överenskommelse om att inte göra ändringar i pensionssystemet som kan äventyra systemets finansiella hållbarhet över tid.

Om inte den effektiva pensionsåldern ökar någorlunda i takt med den ökade medellivslängden så kommer framtidens pensioner att urholkas med nuvarande pensionssystem.

Det kommer också kraftigt öka antalet garantipensionärer.

Och jag är rädd för att det kommer att bli en stor påfrestning för nuvarande pensionssystem och därmed också ett stort politiskt problem.”

Robert Boije | 22 oktober, 2015 | Inga kommentarer
robert_boije

Robert Boije

| robert.boije@saco.se

Robert Boije är samhällspolitisk chef på Saco. Robert har doktorerat i nationalekonomi och har en gedigen meritlista med olika chefstjänster på bland annat Finansdepartementet och Riksbanken bakom sig.